许德友 王梦菲：处理好政府与市场的关系是营商环境的重中之重

文章来源：《深圳特区报》    发布时间：2019-06-18

　　提要：

　　如何看待和处理好政府与市场的关系，是营商环境改进的重中之重。政府的作用如何才能更好地发挥？简化地讲，就是政府首先要做到“三不”——不缺位、不越位、不错位。营商环境中政府与市场关系的处理，若具体到个体行为人身上，就是要构建亲清新型政商关系。构建亲清新型政商关系，需要双方厘清边界、各司其职。

　　一个企业如同一棵植物，从萌芽出土到茁壮成长，需要适宜的温度、湿度、空气、水分、养分，这些外部环境及其涉及的因素，有些是市场层面的，有些是社会层面的，有些是政府层面的。广义上说，营商环境是一个大概念，内涵丰富，是这个外部环境的总称。但从狭义上讲，营商环境多是指政府层面的环境及其因素。改善营商环境，就如同改善森林的环境，是为了让企业更好地生长。

　　一、营商环境就是竞争力

　　当今世界，区域竞争集中表现为城市竞争，而城市竞争大多以城市群及其一体化发展的形态出现；企业竞争集中表现为产业竞争，而产业竞争大多以产业链及其协同配套的形态出现。区域竞争是经济发展的重要内在动力，但人们一提起区域竞争，就认为区域竞争往往意味着地方政府间的优惠政策大比拼，最后免不了陷入到“恶性竞争”的怪圈。企业竞争是市场优化配置资源，实现优胜劣汰的必然过程，但企业市场竞争，除了企业和产品本身的技术、质量、营销、服务外，政商关系、竞争非中性、政策寻租行为也往往成为企业竞争的重要影响因素。

　　区域和企业这两个层面的竞争，折射到城市、城市群和产业、产业链，所谓的优惠政策和保护，就不会再起作用。因为城市群高质量一体化发展与政策优惠竞争不兼容，政策寻租行为可以保护到一个企业，但无法保护整个产业链持续健康发展。那么区域、城市、城市群的竞争力来源于哪里呢？企业、产业和产业链的市场竞争，如何才能更好地让市场真正起到决定性作用？答案就是营商环境。营商环境说起来貌似很“空”，但企业却时时刻刻感受得到，从注册登记到接电入网，从申请贷款到办税和消防，等等，都可感受到营商环境的好坏。

　　人从哪里来，人到哪里去，企业从哪里来，企业要到哪里去，每个人和每个企业都在用脚投票，用脚投票，投的就是吸引力，吸引力就是营商环境。在世界经济地理重塑的过程中，城市的兴衰持久变迁，除了外生因素的冲击（例如战争），营商环境往往具有内在而持久的影响力。从本质上看，一家企业投资一个地方，其实就两大类因素决定：市场环境和营商环境，前者主要是来自市场层面的因素，如产业链配套、人工成本、运输成本等等，后者主要是来自政府层面的因素，例如法律政策环境、行政环境、公平竞争、知识产权保护，等等。

　　二、营商环境的改善有赖于政府与市场关系的改进

　　既然营商环境主要与政府层面的因素有关，那么如何看待和处理好政府与市场的关系，就是营商环境改进的重中之重。如果政府有形之手处处干预市场运行和企业经营，“有事就找市长不找市场”，一定是很差的结果；当然，政府有形之手如果什么都没做，黑恶势力欺行霸市，假冒伪劣横行无阻，也一定是另一种很差的结果。因此，良好的营商环境应该是坚持使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。

　　市场决定资源配置是市场经济的一般规律，它是配置资源最有效率的方式 。但是，市场的外部性要求政府要更好发挥作用，这是营商环境改善的重要条件。政府的作用如何才能更好地发挥？简化地讲，就是政府首先要做到“三不”——不缺位、不越位、不错位。所谓不缺位，就是该政府做的，政府一定要做好，如保持宏观经济稳定、优化公共服务、加强市场监管、保障公平竞争、促进共同富裕、推动绿色发展；所谓不越位，就是不该政府做的，政府坚决不能做，如政府参与和干预微观主体的决策和经营问题；所谓不错位，是指政府哪些该干，哪些不该干，应该是非常清晰的。

　　党的十八大以来，政府与市场关系的厘清在实践层面的落实越来越清晰，“三张清单”正在逐步解决“三不”问题——对市场主体而言，依据负面清单（法无禁止皆可为）投资经营；对政府行为而言，践行权力清单（法无授权不可为）和履行责任清单（法定责任必须为）。负面清单释放了市场主体的活力和企业发展的动力，使市场在资源配置中起决定性作用；权力清单明晰了政府相关职能部门的执法或行政职权，责任清单清楚地界定了各级政府的法定责任，政府各类部门能干什么、该干什么，由此得以被明确界定。改善营商环境，就必须着重解决市场体系不完善、政府干预过多和监管不到位的问题。政府进行适当干预，其目的就是要降低市场经济的交易成本，提高市场的运行效率，而非为干预而干预。对企业而言，哪些事找“市场”，哪些事找“市长”，应该是明确而清晰的。

　　营商环境中政府与市场关系的处理，若具体到个体行为人（企业经营者和政府官员）身上，就是要构建亲清新型政商关系。政府与市场的关系很多时候特别是操作层面表现为党政领导干部与民营企业家如何打交道。构建亲清新型政商关系，需要双方厘清边界、各司其职。“亲”“清”二字，形象道出了两者相处亲密而不失分寸的正常状态。习近平总书记为领导干部的“亲”“清”提出了明确要求：“要坦荡真诚同民营企业接触交往，特别是在民营企业遇到困难和问题情况下更要积极作为、靠前服务，对非公有制经济人士多关注、多谈心、多引导，帮助解决实际困难；同民营企业家的关系要清白、纯洁，不能有贪心私心，不能以权谋私，不能搞权钱交易”。

　　三、法治是最好的营商环境

　　营商环境的改善，有很多是可以直接观察到的。例如，到政府部门办事，把资料准备齐全，最多跑一次就行；企业注册登记手续更简便了，营业执照、税务登记“多证合一”；政府的涉企行政审批事项，该取消的取消了，该下放的下放了。这些都属于营商环境的便利化举措，近年来进展很大，效果也很好。“放管服”改革持续推进，政府职能转变成效显著，企业营商环境的便利化也激发了市场活力。比如，深圳营造国际一流营商环境，推出改革措施“20条”；上海提出为企业服务，政府要当“店小二”；江苏着力打造“不见面审批”；浙江承诺群众办事“最多跑一次”。我国对政务层面的营商环境进行的全面而系统的改善和提升，也得到了世界的认可。世界银行在2018年发布的报告显示，中国营商环境排名从2017年第78名上升为2018年的第46名，成为全球营商环境改善幅度最大的经济体之一，例如在“开办企业”和“获得电力”这两项指标上，获得了显著改善。

　　当然，我们也要看到，营商环境还有许多需要进一步完善的地方，例如法治化。法治如同空气，未必能直接观察得到，但却一刻都离不开它。司法是国家为权益受到侵害的人提供的一种最为理性公平的权利救济方式，是维护社会公平正义的最后一道防线。法治化水平的提升对营商环境的改善是革命性的，是彻底性的，善治良法是国家治理水平和治理能力现代化的必然要求，有力的司法服务和保障，在稳定投资者预期、提振市场信心、激发市场主体活力方面具有不可替代的独特作用。

　　若没有了法治化，高质量的市场化也是空中楼阁。法治化的营商环境至少保障了如下两个层面的市场机制：一是促进形成了可预期的公平的市场环境。在前置审批上做减法便利企业，在事中事后监管上做好加法保障公平竞争，落实竞争中性原则，对各类企业一视同仁、平等对待，不得有任何歧视。近些年来，我国的公平竞争审查制度基本建立，废止或修订了2万多份涉及地方保护、指定交易、市场壁垒方面的文件，有效维护了市场公平竞争，激发了市场活力，使市场主体的创新活力充分涌流。二是保护了各类产权，让有恒产者有恒心。产权是市场经济的基石，法治化的营商环境能依法保护各类市场主体的合法权益。2018年最高人民法院再审改判张文中无罪，2019年最高人民法院依法再审改判顾雏军案，获得了社会的高度关注和评价。一个案例胜过一大摞文件，这有力增强了企业家人身和财产安全感以及干事创业的信心。

　　四、国际化是营商环境规则普适性的必然要求

　　营商环境的国际化是决定一个国家或地区能否有效开展国际交流与合作、参与国际竞争的关键，更是其能否吸引外商投资并与国际规则体系接轨的重要体现。当前，中国经济发展进入新时代，面对复杂的经济形势，打造一流的国际营商环境对于我国利用外资、提升经济发展水平至关重要。

　　营商环境的国际化，其中一个重要体现便是与国际规则实现良好对接，营造法治化、国际化、规范化的规则和制度环境。在当前的政策改进上，集中表现在如下五个方面：第一、我国应加大力度清理与现行不相符及违背准入前国民待遇原则的法律法规，促进法律制度言行合一，减少制度交易摩擦，持续提高营商环境的法治水平。第二、依据现实环境、制度需要，及时调整涉外行政法规及地方性法规，灵活运用外商投资相关法律规定，进一步提高法律利用效率和有关部门法治管理能力。第三、应对标国际标准，着力提高企业开办、产权登记、经营许可等效率，尊重非歧视性规则的国际营销惯例。第四、公平对待所有的市场主体，保护外商在华合法权益，加大力度保护知识产权，构建国际化高要求、高标准的营商环境。第五、对接国际化的政府运作机制，进一步推进简政放权、放管结合、优化服务改革，促进国家治理水平现代化。

　　中国已经全面深度融入世界经济，并成为当今世界经贸投资的主要扛旗者之一。打造一流的国际化营商环境，除了遵循国际贸易投资规则、与国际规则良好衔接，我国应通过加大开放力度，将开放体制的价值导向由优惠政策转向良好的营商环境，形成中国顺应世界经济发展趋势和时代潮流的营商环境规则、标准、制度。积极参与国际贸易投资规则格局重建，与国际社会共同构建顺应时代潮流的以规则为基础的多边贸易体系，构建“你中有我，我中有你”的世界经济格局。新的外商投资法及其之后配套法规的实施，让世界看到中国实行开放的决心和实现与国际规则衔接、融合的主动态度，有利于促进我国营商环境国际化水平的进一步提升和发展。

　　（作者：许德友，九游（中国）<广东行政学院>经济学教研部副主任；王梦菲：九游（中国）政治经济学专业硕士研究生）

转自：《深圳特区报》（2019年06月18日C02版）