陈晓运：技术治理：中国城市基层社会治理新路向

文章来源：中国社会科学网-中国社会科学报    发布时间：2019-11-01

　　改革开放40多年来，中国经济发展和社会变迁极大增强了城市治理的复杂性。近年来，以基层社会智能平台建设（比如智慧街道、智慧综治）为重点、借力信息科技实时动态获取社会状况和精准配置管理力量为特征的技术治理革新在全国涌现，并且开始释放治理效能。

　　指向“清晰化”的技术治理

　　技术治理一方面区别于外部主体协同和内部力量整合两种城市基层社会治理变革模式，强调治理模式从“管人”“管物”到“管数”的方式转变；一方面克服了外部主体协同和内部力量整合的局限性，提升了城市基层社会治理的有效性。技术治理是国家走向现代化的一种理性主义形式，是权力和资源的一种组织方法，指向的中心问题是“清晰化”治理。

　　社会开放性提高和复杂性增强要求精细化的清晰治理，这一过程包含特定的政治动力。统一六国之后，秦朝实行“车同轨、书同文、行同伦”正是国家运用技术手段建构清晰性的典范。中华人民共和国成立以来，国家的发展规划、人口普查、民族区分等举措同样包含了进行社会清晰管理的目标。然而，在传统时代，由于缺乏精细统计，官员敷衍应付的统计数字和含糊夸大的文字报告留下大量模糊操作空间，难以实现清晰治理。

　　随着网络社会和信息时代的到来，复杂性的简化和清晰化的实现脱离了以度量、普查等为代表的传统技术，获得了现代科技的加持。国家运用信息科技强化面向公众的信息汲取，通过海量数据搜集、分析和研判，掌握社会某个领域的动态，作出精准预测和高效响应，已经成为技术治理革新的最新趋势。

　　技术治理的中国实践

　　近年来，中国政府日趋重视信息科技与社会治理的深度融合，技术治理的中国实践越来越丰富多元。综观中国城市基层社会技术治理发展，可以粗略分为三个阶段。

　　第一阶段是技术治理的雏形阶段（20世纪90年代—2010年）。首先是机构建设。1996年成立国务院信息化工作领导小组及其办公室，2008年国务院机构改革设立工业和信息化部，工信部成为互联网的行业主管部门。其次是政策规划。2000年《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十个五年计划的建议》明确将“信息化”作为国家战略，提出“大力推进国民经济和社会信息化”。再次是设施建设。持续推进信息高速公路的基础设施建设，以匹配政务应用的技术需要。如2007年国家电子政务网络中央级传输骨干网网络正式开通。最后是治理应用。2008年国家主席通过人民网同网友在线交流，标志着互联网作为信息交流渠道受到党政高层重视，其后人民网、中国共产党新闻网开始建立网络平台强化党委政府与社会公众的交流互动。

　　第二阶段是技术治理萌生阶段（2010—2014年）。这一时期，信息社会进入数据时代，清晰化体现为“大数据+治理”的出现。这与2010年前后物联网、大数据和云计算等科技发展紧密关联。从制度支撑看，2012年，国家工信部发布《物联网“十二五”发展规划》明确信息处理技术作为关键技术创新工程之一；同年，科技部发布《中国云科技发展“十二五”专项规划》。从运作过程看， 地方政府和中央政府陆续出台了一系列鼓励应用大数据治理的政策举措，大数据被应用于疾病防治、灾害预防、社会保障、电子政务、政府监管等领域。

　　第三阶段是技术治理的涌现阶段（2014年至今）。信息社会开始迈向人工智能时代，城市基层清晰化构建依托社会治理智能化平台建设广泛推进。从制度设计看，在2014年中央政法工作会议上，习近平总书记强调，应借助现代科技应用推进“平安中国”建设。2015年国务院《促进大数据发展行动纲要》明确提出，应推动大数据发展和应用并在未来5—10年逐步实现多项目标。2017年，国务院《新一代人工智能发展规划》提出“推进社会治理智能化”。从技术发展看，大数据、云计算、物联网深入发展，基于神经网络和机器学习技术革新，图像识别、算法判断、机器决策等人工智能技术开始萌生，为提高城市社会治理智能化水平提供了技术保障。

　　目前，基层社会技术治理在推进社会共建共治共享方面已广泛发挥作用。比如，北京“朝阳群众”“海淀网友”“丰台劝导队”等社会力量发挥群防群治作用；官方引导成立的组织、“雪亮工程”与高清视频监控“天网工程”形成了巡视社区的“天罗地网”。随着科技发展，人脸识别、虹膜识别、算法判断等日趋成熟， 社会治理问题监控和风险稳控越来越精准高效。

　　技术治理的中国逻辑

　　中国城市基层社会的技术治理是现代国家追求清晰性的典型体现。技治理性、数据驱动和权威动员是技术治理得以实现的关键。

　　制度设计的话语框架是政治动力的直观体现，表现形式即是相关领域公共政策和规划文本的目标定位。从高层话语架构看，运用科学技术管理社会是治理和政策领域的普遍现象。这体现了推进政治运行转向科学管理的价值取向，包含对科学技术作为理性典范的推崇，即技治理性。改革开放以来，执政党的技治理性包含于一系列认知图景和话语框架之中，成为推动以技术革新治理的政治动力。技治理性不仅体现为执政党忧患意识下的秩序偏好和阵地诉求，而且体现为执政党关于“先进性”和“平安中国”的话语论述。这种技治理性的话语建构，经由政治和行政传导变成了地方政府和基层干部的施政认知，从而促成智能化平台建设在“平安城市”“平安社区”等领域的应用。

　　科技应用城市治理，关键是将基层经由加工变成可感知的标准化领域，从而使复杂性转换为可读性。在信息社会，它与传统国家制作地图、人口普查等行动异曲同工，集中体现为对治理者进行抽象化的数字编制。首先是“国家数字化”。包括创制“数字国民”，即为国民创制一个虚拟空间的身份副本，以及创制“数字疆域”，即将治理的地、事、物、组织转换成虚拟空间的数字图像，在不改变社会结构的情况下实现从“管人”“管物”到“管数”的转变。其次是“数据社会化”。建立一个去中心化、开放式和公众化的数据采集体系，发挥政府主导和社会参与合力，丰富流动个体和社会风险的数据原料。最后是“治理可视化”。将国家对社会的感知转换成管理的应用，通过对个体、物件和风险等的表达、建模以及动画显示，形成可体验、可追溯的数据场景和资讯库存，从而使治理从模糊走向清晰。具体到城市基层治理，如智能化电子平台，实现社区问题的在线感知、队伍调度、执法指挥。

　　技术治理需要解决的核心问题是数据获取和公众参与，协同体系建构包含政商、政社和政民协同等内容，不仅涉及政府管理，而且牵涉走在技术前沿的商业行为和日趋踊跃的社会参与。从经验层面看，科层组织内部、国家与社会之间的协同体系构建，常常源于党政主管或强势部门的动员，即“权威动员”。权威动员不仅有利于打破“数据烟囱”和“信息壁垒”，触动基层治理创新和社会公众参与，而且能够带动技术治理的政商关系建构。执政高层指令展现的治理意志为技术更新提供广泛空间，催生一系列鼓励技术治理革新的政策激励。在此背景下，走在科技前沿的商业利益具有广泛的动力和资源推进设备升级、算法研究等。如何在这一过程中使国家权威与市场力量强强联合、功能分工和共建共赢，对于技术治理的成效至关重要。

　　（作者系行政学教研部副主任，副教授，政治学博士）