程雨燕：运用法治思维防范化解重大公共卫生风险

　　文章来源：《南方》杂志2020年第6期    发布时间：2020-03-30

　　◎本文责编／张蓓蕾

　　习近平总书记多次就新冠肺炎疫情防控工作发表重要讲话，并将疫情防控上升到我国治理体系和治理能力大考的高度，印证了党的十九届四中全会审议通过《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》的及时性。

　　该决定为推进我国治理体系和治理能力现代化作出13个方面的工作部署，要求坚持和完善中国特色社会主义法治体系，提高党依法治国、依法执政能力，提高运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定、应对风险的能力。该决定凸显出“法治”在实现国家治理体系和治理能力现代化中的重要性；亦突显出“法治思维”在防范化解重大公共卫生风险中的必要性。

　　习近平总书记在疫情防控的重要指示中提及强化公共卫生法治保障，强调疫情防控越是到最吃劲的时候，越要坚持依法防控。因此，结合习近平总书记关于疫情防控工作重要指示并对应十九届四中全会最新部署，我们需要从弥补立法漏洞、加强法律实施以及正确行使权力三个方面将防范化解重大公共卫生风险纳入法治轨道从制度层面展开应对。

　　弥补立法漏洞

　　我国应对重大公共卫生事件的法治之网已经形成。为了从源头上减少公共卫生风险的发生，《公民生态环境行为规范（试行）》第7条规定“不购买、不使用珍稀野生动植物制品，拒食珍稀野生动植物”，通过“引德入律”的方式倡导公民绿色行为；《野生动物保护法》则对猎捕、出售、购买、食用、利用受保护野生动物作出了禁止性或限制性的强制规定。为了确保及时有效应对突发公共卫生事件，《宪法》里有紧急状态条款；《传染病防治法》《突发事件应对法》《突发公共卫生事件应急条例》《国家突发公共卫生事件应急预案》明确规定了各级政府在领导预防、控制和应对风险时的具体要求；《政府信息公开条例》规定政府要主动公开包括突发公共事件的应急预案、预警信息及应对情况等涉及公众利益调整的信息，以保护公众的知情权；《公益事业捐赠法》《慈善法》规范捐赠救助活动，以保证捐赠物资可以充分及时用于抗灾救灾。

　　但是，此次疫情也暴露出这张法治之网仍然存在漏洞。

　　一是需要加速出台《生物安全法》以填补立法空白。生物安全是具有国际背景又涉及国家安全的重要领域。疫情发生之前，我国已经加入《生物多样性公约》《生物多样性公约卡塔赫纳生物安全议定书》《禁止细菌（生物）及毒素武器的发展、生产及储存以及销毁这类武器的公约》等国际公约，已经出台《生物两用品及相关设备和技术出口管制条例》，以及第3版的《病原微生物实验室生物安全管理条例》和《农业转基因生物安全管理条例》等涉及生物安全某一具体领域的行政法规，但是仍然缺乏综合性的、效力层次更高从而可以与国际条约相对接的基础主干法律。《生物安全法》草案在该背景下形成并已进入二审阶段，应当在草案的后续完善中及时融入此次公共卫生事件的经验教训，同时加速立法进程。

　　二是需要及时修改《野生动物保护法》，此次大疫让人们认识到进一步发展完善该法的紧迫性。2月24日全国人民代表大会常务委员会迅速通过关于全面禁止非法野生动物交易、革除滥食野生动物陋习、切实保障人民群众生命健康安全的决定。中央及地方层面的野生动物保护修法程序也已经启动，学者提出应当在价值理念层面强调对于野生动物的“保护爱护”而不是“开发利用”；在立法宗旨方面增加维护公共卫生安全的目的；在适用对象方面扩大野生动物的保护范围而不再局限于少数的“珍稀野生动物”。

　　三是需要协调立法。不同领域不同层级法律法规的制定主体不同，重点考量因素不同，但在聚焦具体公共卫生事件时却同时发挥作用，不免暴露出冲突和矛盾。因此不妨以公共卫生事件应对作为出发点反向梳理并协调立法：横向上保证不同领域的法与法之间就同一事项规定的处置方式能够保持一致；纵向上确保中央立法在省市县各级分别具备配套的行政法规、实施细则或操作指引。

　　加强法律实施

　　应对公共卫生事件所面临的法治障碍，既来自立法漏洞，也来自法律实施不力，很多领域仍然存在有法不依、执法不严的现象。

　　一是要提升公民的环境意识和规则意识。《野生动物保护法》早于1988年就已经颁布，但是捕杀、交易、食用野生动物的行为却屡禁不止。唯有当买卖停止时杀戮才能停止，从而只有从需求层面截断与野生动物相关的利益链条才能从根本上杜绝不法现象。此次疫情引发我们对食用野生动物问题的思考，因此必须立足长远，尝试从重塑价值理念、改变行为方式层面最终解决问题。我们作为人类应当敬畏自然，摒弃不良消费偏好，实现人与自然和谐共生；我们作为公民应当敬畏规则、遵纪守法，不逾越维系社会健康和谐运转的制度红线。

　　二是要加大执法力度。野生动物保护人士调查显示，野味产业一直以不断更新的隐秘方式大量存在，例如某些持有合法证件的野生动物养殖场以合法驯养繁殖之名掩盖非法盗猎之实，并成功逃避监管。又如某些野生动物保护协会曾因涉嫌经营野生动物被举报，近日中国野生动物保护协会因违规设立三级分支机构被处罚等。这表明具有野生动物保护职能的林草、公安、生态环境以及市场监督等部门在管理、执法和监督体系方面仍然存在不足。因此各部门应当明确责任、打破部门利益藩篱并相互配合以形成政策措施合力，加大调查执法力度，有效打击违法行为。

　　三是要提高执法能力。一方面提倡引入科学技术手段以提升监测水平和效率，解决执法实践中人力资源不足等问题；另一方面强调完善分类管理名录，结合特定地区民生、中医药材来源以及科学研究需要等现实问题精准施策，在实施变化明显、影响较大的新政策新法规时应该配套出台过渡实施方案，避免严重影响人民生产生活的简单粗暴执法。

　　正确行使权力

　　突发公共卫生事件中，政府进入紧急状态而被赋予超出常态治理的特殊权力。但正是因为超出常态，政府对于这种特殊权力的运用极可能出现行使不熟练，把握不准确的情况。

　　一种现象是不敢用权。有的政府和相关权力部门担心决策失误，亦步亦趋模仿上级部门或相邻部门作出决策，不免丧失抗疫先机，此时需要恰当发挥党内法规的作用。自党的十八届四中全会以来，党内法规被纳入中国特色社会主义法治体系，出台速度明显加快，可以为领导干部正确行使权力提供奖惩分明的三重法治保障。其一，对于抗疫不力的党员干部，根据《中国共产党纪律处分条例》《中国共产党问责条例》等一系列党内法规予以监督追责。截至2月22日，仅武汉市就有600多人因违反疫情防控纪律被纪委监委问责。其二，对于奋战一线有突出贡献的优秀党员干部和群众予以及时表彰和鼓励，激发抗疫斗志。中共中央组织部印发通知，要求抓紧做好在新冠肺炎疫情防控第一线发展党员工作，截至2月21日，仅武汉市就已火线提拔干部20名、火线发展党员34人。其三，为敢于担当的党员干部免除后顾之忧。《中国共产党问责条例》规定了不予问责或者免予问责的3种情形，以及从轻或者减轻问责的3种情形；《党政领导干部考核工作条例》规定领导班子和领导干部在履职担当中出现失误错误，经综合分析可以给予容错，鼓励领导干部在应对疫情的非常规事件中主动出击、积极应变、敢于作为。

　　另一种现象则是不敢用权的反面—过度用权。有的政府和相关权力部门突破权力界限，在防疫过程中频频出现侵犯公民生存权、人格尊严权、人身自由权、财产权或隐私权的极端行为。这在法理层面是公众健康安全与个人权利之间的利益衡量以及行政法比例原则适用的高深问题，在实践中却是权力部门如何准确恰当运用自身权力的基本问题。因此建议凡是具有公权力的部门都应当梳理完善应对突发公共卫生事件的权力清单，明确本部门在不同级别公共卫生事件发生时分别享有哪些权力，又必须依据何种程序来实现相关权力，厘定权力的界限并与相关部门反复沟通、细致衔接。唯有在平常做好做足规范权力的基本功，才能在紧急时刻明白用权，敢于用权而又不会滥用权力。

　　（作者系九游（中国）法学教研部教授）