岳芳敏：借鉴海南自贸港 以制度集成创新推动“双区”建设

　　文章来源：《南方日报》    发布时间：2020-06-22

　　6月1日，《海南自由贸易港建设总体方案》（以下简称《方案》）公布，自贸港建设拉开序幕。对此，习近平总书记作出重要指示强调，要把制度集成创新摆在突出位置，对接国际高水平经贸规则，促进生产要素自由便利流动，高质量高标准建设自由贸易港。6月4日，广东省委常委会议指出，要深入学习贯彻总书记重要指示精神，学习借鉴海南自贸港建设先进经验和创新做法，积极推动“双区”建设。那么，海南自贸港建设对粤港澳大湾区、深圳先行示范区“双区”建设有哪些经验启示？

　　《方案》是新时代我国改革开放的重大制度集成创新

　　海南建设自贸港，是在当前疫情全球蔓延、美国挑起贸易摩擦、经济全球化出现新变局之下，我国以制度性开放维护全球化，“以开放促改革、以改革促发展”加快高质量发展、推动中国特色社会主义创新发展作出的又一个重大战略决策。自由贸易港，亦称自由港、自由区等，核心内涵是指设在一国（或地区）境内关外、货物资金人员进出自由、绝大多数商品免征关税的特定区域。自贸港是一系列制度性的开放式安排，是目前全球开放水平最高的特殊经济功能区，是当今世界最高水平的开放形态。中国香港、迪拜、鹿特丹和新加坡等都是比较典型、具全球影响力的自贸港。在我国现行制度体系下，要实现货物、资金、人员等的自由流动和免征关税，实现贸易投资便利化，海南自贸港的建设，必须进行制度集成创新。这在《方案》中体现无遗。

　　从发展目标看，到本世纪中叶，全面建成具有较强国际影响力的高水平自由贸易港。《方案》明确要求，到2025年初步建立起以贸易和投资自由便利为重点的自由贸易港政策制度体系，到2035年形成更加成熟的自贸港制度体系和运作模式。可见，建立、健全自贸港制度体系和运作模式，既是其阶段性发展目标重点，更是海南高水平自贸港最终目标达成的必由之路。

　　《方案》提出的第一条基本原则是“借鉴国际经验”。要“充分学习借鉴国际自由贸易港的先进经营方式、管理方法和制度安排，形成具有国际竞争力的开放政策和制度，加快建立开放型经济新体制”。

　　《方案》第二部分“制度创新”，作出了涉及11个方面、39项制度集成创新安排。这些制度创新聚焦贸易投资自由化便利化，以物流、人流、资金、数据信息等各类生产要素跨境自由有序安全便捷流动和现代产业体系为支撑，以具有我国特色的税收制度安排、高效的社会治理体系和完备的法治体系、风险防控体系为前提和保障，构建海南自由贸易港政策制度体系。《方案》第三部分分阶段分步骤明确了有关制度创新任务。总之，《方案》将制度集成创新放在突出位置，此为其最大亮点之一。海南自贸港建设，旨在营造公平化、法治化、国际化的保障投资和贸易自由化便利化的制度环境、营商环境。其基础和根本保障是一系列相应的制度体系。

　　四点启示

　　启示一：海南自贸港建设对我省既是挑战也是机遇。挑战来自于区域之间对高端资源要素竞争的加剧。在一系列制度集成创新指引下的海南自贸港建设，愿景迷人，制度诱人，能够迅速集聚旅游业、现代服务业和高新技术产业等全球高端资源要素。相比之下，我省“双区”、自贸区建设，类似的制度集成创新安排相对不足，尚需研究制定和授权核准，存在时间成本。自贸港建设给我省发展带来的机遇，首先是海南自贸港建设方案及其推进落实对广东是很好的示范，特别是为“双区”建设急需的制度集成创新提供经验借鉴。其次，挑战、竞争压力也可以转变为动力，激发我省全面深化改革开放。要想在新一轮高质量发展中保持先发优势，就只能通过加快深化改革开放和创新发展，构建并完善推动高质量发展的体制机制，通过制度创新形成改革红利、制度红利。第三，参与、对接海南自贸港建设，区域间加强合作可形成资源整合、产业融合发展效应。我省的制造业基础与海南的现代服务业有协同性基础，旅游业区域合作等都可能形成强强联合的双赢效应。

　　启示二：我省推动“双区”建设必须依靠制度集成创新。“双区”建设，是一系列战略性、系统性工程，特别是制度异质性背景下的粤港澳大湾区建设，最大的挑战和障碍就是制度性壁垒，因此更需要对标国际高水平经贸规则，进一步解放思想、大胆改革创新，加快湾区规则对接，以一系列制度集成创新作为制度保障，营造“双区”建设必需的公平化、法治化、国际化营商环境。

　　启示三：借鉴海南自贸港建设经验，推进我省制度集成创新。一是把握好制度集成创新这个根本着力点，对标港澳和国际一流营商环境，做好大湾区规则衔接，全面推行“极简审批”制度，建立健全公平竞争制度，完善包括知识产权等产权保护制度、科技创新体制、市场经济体制和分配制度等基本经济制度。二是加快税制、金融、投资等制度改革创新，促进包括数据信息在内的各类资源要素顺畅、安全流动，加速实现大湾区三地之间贸易投资的自由化、便利化、市场一体化。三是争取在2022年国际一流湾区和世界级城市群框架基本形成之后，将自贸区范围扩延至整个大湾区珠三角9个地市。借鉴海南自贸港一线、二线海关制度，从而在大湾区内实施自贸区的所得税制度；对境外高端、紧缺人才，实施15%的个税最高税率，从而聚集全球高端资源要素。

　　启示四：制度集成创新的同时要构建风险防控制度体系。为促进贸易投资自由化便利化，无论是短期内的关税、所得税政策机制创新，还是税制、投融资等制度创新，完善法治制度、社会治理等具有长期效应的制度性开放经济新体制，都要注意在制度开放创新的同时，构建起包括公共安全在内的各类风险防控制度体系，坚持底线思维，守住不发生系统性风险的底线。

　　作者系九游（中国）粤港澳大湾区发展研究院大湾区制度创新与风险防范研究中心主任、教授