马俊军：立法先行与改革创新同频共振

　文章来源：《南方日报》    发布时间：2020--9-14

　　今年是经济特区建立40周年。40年砥砺前行，40年沧桑巨变，深圳已经从一个边陲渔村蝶变为国际化大都市，并成为粤港澳大湾区协同发展的核心引擎之一。40年来，深圳作为改革开放的先锋，用足用好经济特区立法权，在全国制定了一系列先行性、试验性和创制性的地方性法规，充分发挥了“立法试验田”的作用，为国家层面的立法工作提供了宝贵的经验。

　　在创新和变通上下功夫，提高立法的前瞻性、引领性、示范性

　　除了1992年全国人大授权深圳的特区立法权，在2000年通过的《立法法》中，深圳作为较大的市也享有地方立法权，这是深圳改革发展的重大优势。深圳充分发挥“立法试验田”作用，始终做到立法先行与改革创新同频共振，坚持以立法促改革、谋发展、惠民生，形成了与深圳经济社会发展相适应、与国家法律体系相配套、与国际惯例相接轨的法规框架。

　　据统计，自1992年以来至2020年8月中旬，深圳市人大及其常委会通过的法规及有关法规问题的决定，七成以上属先行先试和创新变通类法规，填补了相关领域的法律空白，不仅为深圳拓荒探路提供了坚强保障，也为全国立法输送了“深圳样本”。例如，1993年的《深圳经济特区股份有限公司条例》《深圳经济特区有限责任公司条例》，是内地第一批公司法；1994年的《深圳经济特区住宅区物业管理条例》，在内地第一次以立法的形式确立了“物业管理”这一全新的概念；1995年的《深圳经济特区公民无偿献血管理条例》，是内地第一部有关无偿献血的地方性法规；1997年的《深圳经济特区奖励和保护见义勇为人员条例》，在内地立法保障英雄“流血不流泪”；再如2020年8月26日审议通过的《深圳经济特区个人破产条例》，是内地第一部有关个人破产的立法。

　　在完善人大主导立法工作的体制机制上下功夫，提高科学立法水平

　　党的十八届四中全会《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》强调，“健全有立法权的人大主导立法工作的体制机制，发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用”。《立法法》第51条规定：“全国人民代表大会及其常务委员会加强对立法工作的组织协调，发挥在立法工作中的主导作用。”

　　在创新和完善人大主导立法工作的体制机制方面，深圳走在全国前列。2014年深圳在全国率先出台《关于进一步发挥人大及其常委会在立法工作中主导作用的意见》，一是改变过去由政府各部门提出的立法项目，人大负责“拼盘子”的做法；二是强调立法项目的选择应由人大决策，法规的主要制度设计由人大来决定，向部门利益法制化说“不”；三是法案的起草、审议、再到监督等各个环节的程序和规则，都由人大来制定。通过人大把握方向和大局，不断提高立法质量和效率，逐步实现了由管理型立法向服务型立法转变，由数量型立法向质量型立法转变，由粗放型立法向精细化立法转变。

　　科学立法方面，2001年10月1日施行的《深圳市制定法规条例》，引入立法辩论制度和重要条款单独表决制度。2019年在《深圳经济特区科学技术普及条例》（2020年1月1日施行）起草过程中首次开展立法量化论证，对公民科学素质发展检测指标体系等进行测算评估，形成深圳市民具备科学素质比例问题的说明、科普经费测算评估等报告，为科普规划、科普绩效等制度设计提供数据样板和大数据分析，提升立法科学化、精细化水平。此外，充分发挥深圳大学经济特区立法研究中心的智库作用，对社会化养老服务制度、深圳市人大常委会议事规则修改、经济特区立法法律责任等课题进行研究，形成研究报告，为立法提供智力支撑。

　　在扩大公众有序参与上下功夫，凝聚共识提高民主立法水平

　　立法的过程，实质上是不同利益的整合、协调和平衡的过程。平衡各种不同利益要求的最好办法，是让各方都能参与到立法过程中来，把各自的利益要求都充分表达出来，然后加以整合、协调、平衡，从而使制定的法规正确反映和兼顾不同方面的利益要求，使法规实施更加有效。

　　深圳一直坚持开门立法，2014年出台《深圳市人大常委会关于在立法工作中进一步发扬民主的规定》，要求扎实开展立法前论证、立法后评估工作，以多种形式介绍立法项目的起草背景，引导公众参与讨论提出意见。同时，尝试在报纸、政府网站、新闻媒体等平台上，开辟在线访谈、立法项目论坛、征求意见专栏等形式，以及采取个别访谈、上门征求意见、民意调查等创新形式开门立法。深圳目前设立企业立法联系点12个，社区立法联系点240个，充分发挥立法咨询专家库、立法研究中心、立法联系点作用，扩大公众对立法的有序参与。

　　在满足人民美好生活需要上下功夫，从经济立法一枝独秀到各个领域全面开花

　　深圳在取得特区立法权之后很长一段时间里，经济立法是特区立法的重头戏，这些法规在培育市场主体、规范市场秩序、扩大对外开放方面发挥了积极作用。但随着经济发展水平的提高，人民群众在民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面的要求日益增长，深圳在这些领域的立法近年来比重大大增加。

　　以深圳市人大常委会近年的立法为例，社会建设领域的立法占到50%以上，涉及城市管理、医疗卫生、社区建设、劳动就业等方面。例如，2020年5月1日实施的《深圳经济特区全面禁止食用野生动物条例》，将有效革除滥食野生动物陋习，防范重大公共卫生风险，加强生态文明建设，促进人与自然和谐共生；2020年9月1日实施的《深圳市生活垃圾分类管理条例》，将引导深圳市民改变丢垃圾的习惯，从源头减量分类。

　　《中共中央 国务院关于支持深圳建设中国特色社会主义先行示范区的意见》对深圳未来发展有五大战略定位，即高质量发展高地、法治城市示范、城市文明典范、民生幸福标杆、可持续发展先锋。《意见》明确支持深圳用足用好经济特区立法权，在遵循宪法和法律、行政法规基本原则前提下，允许深圳立足改革创新实践需要，根据授权对法律、行政法规、地方性法规作变通规定。《意见》赋予深圳特区立法巨大探索空间，深圳这片“立法试验田”的先行示范，将为全国立法工作贡献九游网页版的智慧和经验。

　　作者系九游（中国）法学教研部副主任、教授