李金哲 刘朋：党领导国家远景规划的深层治理意涵

文章来源：中国社会科学网-中国社会科学报    发布时间：2020-10-29

　　“五年规划”作为中长期的战略规划，坚持问题导向和目标引领相结合，将加强顶层设计与问计于民、人民中长期利益与当前利益统一起来，把人民群众关心的重大问题作为规划的出发点，最终落脚到人民群众的长远利益，彰显出“以人民为中心”的价值导向。

　　国民经济和社会发展五年规划关乎经济和社会发展的方方面面，主要对国家战略意图、重大建设项目、生产力布局、国民经济发展重要比例等进行中长期规划，为国民经济和社会发展远景规定目标和方向，对未来五年国民经济和社会发展进行战略性部署、纲领性安排和综合性规划，是经济社会发展的宏伟蓝图，是我们党治国理政的重要方式。

　　回望新中国成立70多年来的13个“五年规划”，编制过程、实施进程和取得成效，无一不是把握国家发展大势的内在要求；无一不是应对国内外各类风险挑战，推动国家治理体系和治理能力现代化的关键举措；无一不是为推动经济高质量发展，构建经济发展新格局做出了总体规划。站在实现“两个一百年”奋斗目标的历史交汇期，为应对百年未有之大变局和实现中华民族伟大复兴的中国梦，通过研究中国共产党领导人民进行历次远景规划的实践探索，深刻把握中国共产党领导远景规划的国家治理深层逻辑，能够为即将制定的“十四五”规划提供有效路径和有益借鉴。

　　中国特色国家发展规划制度是中国特色社会主义制度显著优势的独特体现

　　国家发展规划制度不是凭空产生的，是对资本主义制度扬弃后的进一步发展，是社会主义制度的伟大创举，有着深厚的理论渊源和实践基础。国家发展规划最初始于马克思对社会主义发展的初步构想。

　　马克思在《资本论》第一卷中论述到，“只有当社会生活过程即物质生产过程的形态，作为自由联合的人的产物，处于人的有意识有计划的控制之下的时候，它才会把自己的神秘的纱幕揭掉”。马克思深刻指出，只有到了社会主义阶段，才能揭开社会生活过程的“神秘纱幕”，才能进行有计划的物质生产控制。正是在科学的理论指导下，苏联最早开始实践探索，于1928年制定了第一个“五年计划”，在两个“五年计划”后，苏联工业总产值跃居世界第二位，成就斐然。新中国成立以来，根据前期理论与实践，结合自身实际，制定了第一个五年计划（1953—1957年），“一五”计划后，初步奠定了我国的工业化基础。不容否认，国家发展规划制度体现出社会主义制度的巨大优势。

　　中国共产党的领导贯穿于“五年规划”制定、实施和评估全过程，是中国特色国家发展规划制度得以有效执行的根本保证。13个“五年规划”的制定原则、调整策略、实施路径、评估考核都是在党的领导下进行的。从制定原则可以直接看出党的领导在“五年规划”中的主导作用，比如，“一五”计划遵循的“过渡时期总路线”，“二五”计划依据的“社会主义建设总路线”，“六五”计划执行的改革开放政策，“十五”计划的“三个代表”重要思想，“十一五”规划的“科学发展观”，“十三五”规划的新发展理念，这些都是在党的路线方针政策指导下制定和实施的。党领导下的国家发展规划制度是中国特色社会主义制度的重要体现。

　　中国特色国家发展规划制度基本形成了“中国共产党直接领导—全国人大审议—国务院分工执行”的运行机制，是将党的领导、依法治国和人民当家作主有机结合的制度体现。在中国共产党创制“五年规划”制度方面，13个“五年规划”都是党中央领导国务院及其相关机构，综合各方意见，经过充分讨论而编制的，其中“二五”计划还经过了党的八大审议通过。在全国人大审议“五年规划”制度方面，特别是改革开放以来，全国人大具有“审查和批准国民经济和社会发展计划和计划执行情况的报告”等重大事项的法定职权，全国人大审议“五年规划”制度具有法定地位。在国务院分工执行制度方面，所有“五年规划”由国务院按职责分工将规划目标和任务进一步分解到各地区、各部门，相应确立具体的实施细则、管理办法和操作流程，明确各地区、各部门职责任务和考核指标，再根据实际情况进行实时调整，确保“五年规划”得以有效实施，发挥国家发展规划制度的整体效能。

　　以人民为中心的发展思想是党领导远景规划的价值取向

　　“五年规划”作为中长期的战略规划，坚持问题导向和目标引领相结合，将加强顶层设计与问计于民、人民中长期利益与当前利益统一起来，把人民群众关心的重大问题作为规划的出发点，最终落脚到人民群众的长远利益，彰显出“以人民为中心”的价值导向。

　　一方面，加强顶层设计，结合当前国家与社会发展情况科学评估“五年规划”的可行性和有效性，进而发挥国家统筹协调作用，合理安排各地区、各部门、各领域、各层级具体承担的重点任务，从宏观上保障人民长远利益的实现。比如，“一五”计划反复考虑新中国成立之初的实际情况，前后修改了五次，正是由于制定过程中照顾了实际情况并留有余地，最终使得“一五”计划超额完成目标任务。再比如，“五年规划”已经形成“三级”（国家、省、市县）、“四类”（发展规划、专项规划、区域规划及空间规划）的内容布局，体现了不同地区、不同部门、不同领域、不同层级的差异性特点，也能更有效地调动中央与地方的积极性，保障各地人民群众的具体利益得以实现。

　　另一方面，注重调动社会各方面的积极性，建立健全广大人民群众和社会各界人士参与“五年规划”协商、起草等过程的多重渠道，将各方意见进行有机整合，不断吸收社会关注的重点事项、群众面临的重难点问题、专家的意见建议、基层实践经验等方面的内容，并根据实际情况进行适当调整，将人民群众的具体利益直接体现出来。比如，“六五”计划及之后“五年规划”形成的全国人大审议“五年规划”制度，更能广泛吸收人民群众的意见。又如，“九五”计划后，基本形成开门问策、集思广益、党政上下反复沟通的自上而下和自下而上的协商机制，充分协调各主体不同利益，尤其是在编制“十四五”规划期间，习近平总书记针对不同群体召开座谈会，确保规划不仅能体现更广大人民的利益，还能凝聚各方共识，减少执行层面的障碍，有利于规划执行成效的提升。

　　总之，“五年规划”的起草、评估、调整、执行、反馈等过程，不仅要顾及国际国内复杂多变的形势，也要充分考量发展不平衡不充分的问题，还要聚焦国家发展的关键问题，更要把握国家和社会发展大势，其中的核心就在于解决不断满足人民日益增长的美好生活需要的问题。具体到历史进程中，由于中国面临的国际、国内和党内的复杂严峻形势，各个时期“五年规划”的侧重点会有所差别。在计划经济时期，由于新中国各项事业都处于起步阶段，九游网页版侧重于工业体系的建立，同时也兼顾区域协调发展。比如，“一五”计划注重工业基础建设，聚焦156个重点建设项目；“三五”计划立足国防建设，布局了一批“三线”建设项目。在社会主义市场经济时期，以经济结构调整为抓手，聚焦重大战略任务、重点工程项目，通过持续深化改革破除妨害经济社会发展的各种顽疾。再如，“六五”计划和“七五”计划注重经济结构调整，推动农、轻、重协调发展，进而增加人民群众实际收入，进一步释放人民群众的消费需求。又如，“八五”计划推动乡镇企业发展，“九五”计划实施科教兴国战略和可持续发展战略，“十五”计划到“十三五”规划不断推动信息化带动发展的新型工业化道路，这些都是根据发展现状进行的经济战略性规划。

　　辩证把握市场和政府的内在张力是党领导远景规划的基本手段

　　“五年规划”是一个复杂的经济社会系统工程，涉及经济社会各个领域，怎样有效调动各方力量参与到规划执行中来，如何有效把控规划的执行进程，如何完成规划的既定目标，关键就在于辩证处理好政府与市场的关系。而政府和市场的关系既是一个世界性难题，也是经济学界和发展实践中的热点难点问题。中国共产党领导远景规划的基本手段就是辩证把握市场与政府的内在张力，充分释放市场活力，提升政府整体效能，推动“五年规划”的有效实施。

　　总体而言，从13个“五年规划”的总体实施效果来看，中国共产党辩证处理市场和政府的关系，正确把握国家发展历史方位，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好地发挥政府作用，才取得了一个又一个的实践成就。具体而言，从“五年规划”的具体实施过程来看，根据国家和社会发展的阶段性特点，市场和政府作用的发挥在不同时期有着不同的表现。新中国成立之初，由于整个国家处于“一穷二白”的状态，整个国内市场还不成熟，这一时期主要发挥政府宏观调控作用。从“一五”计划到“五五”计划更加注重发挥政府的作用，运用计划经济手段促进中国重工业发展，基本建立了独立的、比较完整的工业体系和国民经济体系，为改革开放的大发展奠定了坚实的物质基础。但同时，由于这一阶段过于强调政府宏观调控作用的发挥，忽视了市场经济的自发调节作用，也使得在发展过程中出现了高指标、农轻重比例不协调、发展动能衰减等突出问题，亟须重新调整市场与政府的关系，进一步突破发展瓶颈。从“六五”计划开始，中国逐步建立并完善社会主义市场经济体制，通过“五年规划”用好“看不见的手”和“看得见的手”，进一步激发经济发展新动能，提升经济发展质量，构建经济发展新格局。这些正是在尊重经济社会发展客观规律，有效运用政府宏观调控手段和充分发挥社会主义市场经济作用下才能取得的成果。

　　针对不同领域、不同发展时期，市场和政府作用的发挥有着内在的张力，中国共产党根据具体情况发挥远景规划的导向作用。如对建设周期长、投资额大、回报较低、不确定性较大的基础设施项目，很难发挥民营经济的作用，这里着重发挥政府的主导作用，为经济社会发展提供坚实基础。13个“五年规划”对水利、铁路、公路、地铁、水运、航空、管道、电网、信息、物流等基础设施进行总体规划，以国有企业为主推进基础设施建设；对其他领域则调动市场主体的参与积极性，发挥各类市场主体作用。在经济建设较为完善的情况下，“五年规划”则推进从单一经济发展规划转化为国家社会综合发展规划，规划重点从单一经济转移到经济、政治、文化、社会、生态建设上来。比如，从“十一五”规划到“十三五”规划的主要指标中，经济发展、经济结构等指标占比均不超过30%，其中“十二五”规划中经济指标只占12.5%，充分考虑了中国经济社会发展阶段性新特点。

　　国家发展规划能力是党高超的国家治理能力的重要组成部分

　　国家发展规划能力是中国共产党国家治理能力的重要组成部分，主要构成部分就是稳步推进并留有余地的目标实现能力。“五年规划”是我国国家治理的一项重要制度和基本手段，其目标完成情况的好坏直接体现了目标实现能力的高低，一定程度上决定了中国共产党国家治理能力的高低。根据13个“五年规划”的目标完成情况（“十三五”规划只统计到2019年底），可以看出13个“五年规划”的主要指标实现率超过70%的占总数的61.5%，整体目标完成超过80%的占总数的92.3%，整体目标完成超过100%的占总数的76.9%（数据统计来源于《目标治理：看得见的五年规划之手》）。中国共产党通过规范程序制定规划目标、逐步推进的目标实施措施、优化的目标分解方式、完善科学的考核指标，保证了目标实现能力的有效发挥。

　　中国共产党的国家发展规划能力不仅体现在有效的目标实现能力，还体现在不受短期利益影响并通盘考虑社会整体效益的中长期规划能力。“五年规划”的决策过程是开放的，制定与实施过程中积极发动各方建言献策。从根本上说，实施“五年规划”以提升社会整体利益为出发点，通过制度化程序明确共同奋斗目标，充分发挥战略规划能力，有效杜绝部分利益取代整体利益等弊病，有效杜绝决策缺乏监督、难以执行甚至导致社会撕裂等弊病，保证规划的前瞻性、可持续性和科学性。同时，中国共产党的国家发展规划能力体现在遇到挫折和挑战能够不断自我反思和自我修正，不断改进并推动发展，体现了强大的自我纠错能力。比如，“二五”计划由于急于求成，使得国民经济遭遇重大挫折，党中央及时提出“调整、巩固、充实、提高”的“八字方针”，有效避免了人民群众的损失。这些事实充分证明了中国共产党的自我纠错能力、国家发展规划能力和国家治理能力。

　　从党领导制定国民经济和社会发展“五年规划”的历史经验出发可知，中国社会所发生的深刻变化，要求中国共产党始终保持清醒的政治头脑，保持战略定力，始终坚持中国特色社会主义方向，坚持以人民为中心的发展思想，坚持稳中求进的总基调，以“科学执政、民主执政、依法执政”为执政能力建设基础，不断提高适应新时代、实现新目标、落实新部署的能力。唯有如此，才能保持党的先进性，进而才能增强对于中国特色社会主义的道路自信、理论自信、制度自信和文化自信，在有效地提高党的领导力的同时，深化党对国家和经济社会的全面领导。

　　（作者单位：九游（中国）（广东行政学院）广东党建研究所）