危旭芳、郑志国：改进和完善我国分配制度探析

　　如何以公正合理的分配体系和制度促进全体人民共同富裕是中国特色社会主义理论与实践亟待解答的重大课题。完善初次分配、再分配、三次分配协调配套的基础性制度安排对于在高质量发展中促进共同富裕至关重要。目前我国已经建立了比较完整的初次分配和再分配制度，第三次分配也有一定发展，但是三次分配制度都还有改进余地。为了在高质量发展中促进共同富裕，应当针对三次分配制度的不同特点，精准施策，按不同产业分配方式和结构差异来改进初次分配，从经常转移的收支两方面完善再分配制度，引导和规范第三次分配健康发展。

　　一、按不同产业分配方式和结构差异改进初次分配制度

　　“按劳分配为主体、多种分配方式并存”的分配制度是“三位一体”的中国特色社会主义基本经济制度的重要组成部分。从以往研究来看，收入分配原则确定主要包含两个方面：一是由基本经济制度决定的要素收入分配格局问题；二是在宏观和微观层面的具体分配制度的制定。关于要素收入分配格局的相关理论和实证研究比较多，但是从三次产业角度进行研究的极少。一般来说，市场经济中的初次分配主要是以企业和其他经济组织为单位实行，分配结果取决于市场对资源的配置结构和企业对资源的利用效率。目前，我国初次分配中的劳动报酬占52.1%，资本收入占35.9%，生产税占10.5%，地租和其他占1.5%。[1] 这是全国要素收入分配格局的一般情况；而从三次产业分配视角来看，不同产业和行业的分配方式和结构有较大差异。

　　从三次产业在初次分配中的格局来看，理论上主要基于市场效率原则，表面看似公平，但却因不同产业和行业的分配方式和结构有较大差异，存在着实质上的不公平。例如，第一产业具有生产周期长、环境影响大、投资回报慢、不确定性强等天然弱质性，如果完全按照市场效率原则，则难以存续。这也是缘何世界各国政府大多采取财政扶持、信贷支持、价格保护、农业保险、生态产品与服务补偿等政策措施来对农业进行保护和补偿。多年来，第一产业对土地等资源的利用效率是比较高的，增加值率比第二产业高出一倍多，但是由于人多地少，全员劳动生产率却比较低，人均增加值按从业人员计算只有3.6万多元，相当于第二产业的20%。从劳动报酬构成（我国劳动报酬主要由货币工资、实物工资以及社会保险三部分组成）来看，一方面，由于农村居民收入中很大部分属于自产自用的实物性收入，难以准确估价并在劳动报酬中得到全面反映；且享受的各种福利项目（如住房公积金、养老保险、失业保险等）及补贴项目（如地区补贴、国家各种政策性补贴等）都远低于城市居民，使得农村居民的劳动报酬普遍偏低。另一方面，囿于城乡二元结构藩篱，农村转移劳动力身份转换滞后、技能水平相对不足，使其在劳动力市场上始终处于弱势地位，其劳动报酬也普遍低于城市及非农部门原有劳动力。2020年我们如期打赢脱贫攻坚战，但是数千万刚刚脱贫的农民生活还只是初步达到小康，总体上属于中低收入群体。脱贫难，稳脱贫、防返贫同样难。未来在高质量发展中促进共同富裕，面对全体农民的乡村振兴，将是主战场。因此，迫切需要在初次分配中大幅增加农民收入，提高农村劳动力的劳动报酬，特别是现代农业的经营性收入。

　　又如，虽然改革开放以来，我国提出并逐步形成了按劳分配为主体、多种分配方式并存的初次分配体制。然而，受制于资源垄断性、市场供求不平衡、产业结构错配、政府干预失策等诸多因素影响，要素禀赋（如劳动、土地、资本、技术、管理、数据等）收益回报差异巨大，其在价值和使用价值创造、国民收入初次分配中的地位并不均衡。而在实践中，更是在事实上形成了国民收入初次分配中一线劳动者劳动报酬占比偏低，企业高管与普通员工的收入差距较大，劳动要素报酬增长缓慢的格局。[2] 具体表现为国民收入初次分配中劳动报酬占比持续下降并反复震荡[3]；劳动报酬增长率低于劳动生产率增长率[4]；国民收入初次分配中劳动报酬占比处于世界较低水平。[5] 这一点在基尼系数上也得到了充分的印证：2020年我国基尼系数为0.468，而从2003年至今，基尼系数一直高于0.4的国际警戒线水平。贫富分化抑或两极分化是一个历史范畴，具有普遍性、长期性、累积性、代际传递性，贫富分化表象上是不同社会群体占有财富的多寡，现象背后的本质却是资本与劳动对立的结果。[6]

　　因此，笔者提出，应按不同产业分配方式和结构差异来改进初次分配，在注重效率前提下兼顾公平，积极完善各类市场要素分配原则，在初次分配领域不断巩固、提高劳动报酬占比。

　　第一，针对第一产业的产业特性，采取有效措施保障现代农业收益稳定、合理。一是加大对农业生产的投入和再分配补贴。在坚持免征农业税的基础上，还要通过多种途径加大对农业生产的投入和再分配补贴，尽可能保持农用生产资料和农副产品价格稳定，让农民的劳动成果能够转化为稳定合理的收入。可积极推进金融与财政保险、担保等政策工具有机结合，提高农业保险保障力度和水平，发挥农产品期货和农业保险联动机制等。二是以“五化同步”促进农业现代化发展继而大幅提高广大农民和现代农业经营主体的收入。通过大力发展涵盖生产标准化、经营规模化、产品加工化、服务社会化、交易网络化等显著特征的现代农业，推动“特色农业+”的一二三产业融合发展，打造“接二连三”的互动融合型的新产业、新业态、新模式和新功能，延伸产业链、提升价值链、完善利益链，大幅提高广大农民和现代农业经营主体的收入。三是不断优化劳动要素供给的政策环境，着力拓宽农民增收渠道。要充分发挥乡村在我国现代化进程中的“稳定器”和“蓄水池”作用，在巩固以土地为核心的农村基本经营制度基础上深化农村土地改革。通过不断深化农村集体产权制度改革，分权赋权放权活权，探索“三权”分置多种实现形式，强化制度性有效供给。特别是要采取有效措施，实施乡村就业创业促进行动，加大各方资源支持本地（返乡）农民兴业创业力度，激发农村创新创业活力。着力拓宽农民增收渠道，提高财产性收入的比重，切切实实增强农民获得感。

　　第二，健全监管体系，调节第二、三产业中的不合理收入差距。一是处理好初次分配中的两种关系。在第二产业和第三产业中改进初次分配需要处理好两种关系：一是劳动收入和资本收入的比例关系。以企业为基本分配单位，应适当提高劳动报酬在增加值中的比例；二是普通员工与企业高管收入的关系。应逐步缩小二者收入倍差，公有制企业控制在十倍以内为宜，非公有制企业的这个倍差可以高一些（不包括投资收入）。二是建立健全技术和品牌参与分配制度，在严格执行知识产权保护法规的前提下由市场决定专项技术折价入股分红、专利技术转让和拍卖，让各种实用技术尽快转化为生产力并给发明人带来应有收入。三是防范外资转移利润。在保证外资企业和内资企业作为市场主体平等地位的同时，要设法防止一些外资企业通过高价进口原材料和低价出口制成品来向外转移利润。

　　第三，多措并举，切实增加国民收入初次分配中一线劳动者的劳动所得份额。

　　资本与劳动的关系是现代社会关系的轴心。显然，坚持公有制和按劳分配为主体，不断增加劳动报酬在国民收入初次分配中的占比是未来我国收入分配政策调整的主导方向。即在马克思主义收入分配理论指导下，鼓励各类组织积极探索、多措并举、寻求突破，切实增加国民收入初次分配中一线劳动者的劳动所得份额。重视并推广实践中微观分配层面探索出现的一些增加劳动报酬的新形式。如深圳华为公司员工100%持股的私营企业虚拟受限股权，凭借劳动贡献获得增量股权及其剩余分配模式等初次分配原则和模式创新在如何平衡劳动和资本的利益关系方面提供了思路借鉴。[7] 此外，要采取有效措施预防和应对新技术新领域出现的新问题。如伴随近年来平台垄断程度逐步加深，造成了初次分配中行业间差距的不断扩大。2019年，年平均工资最高的信息传输、计算机服务和软件业为161 352元，年平均工资最低的农、林、牧、渔业为39 340元，前者约为后者的4.1倍。[8] 因此，适时出台平台经济领域反垄断政策对于调整初次收入分配差距愈显重要。

　　二、从经常转移的收支两方面改进再分配制度

　　初次分配是基础，但也存在缺陷和不足，如初始禀赋不平衡、收入差距过大、涵盖人群有限（如老龄人口、丧失劳动能力者等）、突发变故致收入骤减（如自然灾害、风险）等。初次分配的不平衡要通过国家财政税收等手段加以调节，包括社会救助、社会保障、商业保险等，即第二次分配或再分配。[9] 我国再分配主要通过经常转移和发展社会保险事业来实施。一般而言，一个国家的再分配由收支两方面构成：一方面是国家对企业和从业人员通过初次分配获得的收入征收具有收入调节性质的税费；另一方面是国家通过转移支付，建立社会保障体系和发展各种福利事业，增加一些地区和社会成员的收入。经常转移是典型的再分配，2018年以来我国再分配总额按经常转移计算每年超过20万亿元，其中所得税和财产税占25.2%，社会保险缴款占31.4%，社会福利和补助等占43.4%。再分配是我国调节贫富差距的重要手段，虽然我国再分配制度总体上比较健全，但部分政策的实际调节效应有限。如实证研究显示，个人所得税对城镇居民收入分配调节效果甚微，甚至在一些年份中出现逆向调节效应。[10] 政府对居民转移支付再分配效率的实际表现仅为最优水平的45. 07%。[11] 因此，从促进高质量发展和共同富裕的视角来看，在经常转移的收支两方面都还可以进一步改进。具体包含以下内容：

　　第一，适当提高所得税对超高收入的累进极差，设立专项资助基金。

　　所得税和财产税是我国经常转移的主要收入来源之一，目前总额占国民总收入的5.4%，主要用于发展社会福利事业和对低收入阶层的补贴。可以适当提高所得税对超高收入的累进级差，适时开征遗产税等新税种。这些税款用途应当以“输血”为主转向以“造血”为主，九游网页版设立面向中低收入群体创业专项资助基金，帮助他们发展致富；一部分用于直接对中低收入家庭和群体收入的补贴，发挥民生托底作用。对国内财富向国外单向转移实行必要监控和调节，可以考虑征收大额财产转移出境税，防止国民财富非正常外流。

　　第二，分阶段逐步全面实行社会保险省级统筹。

　　社会保险缴款是我国经常转移的另一个主要收入来源，目前占国民总收入的6.7%。我国城镇养老、医疗、失业保险是由就业人员和企业分别按工资一定比例缴款，就业人员缴款属于应发工资的一部分，具有初次分配收入性质；企业缴款不属于中间消耗，同盈利具有此消彼长的关系，带有再分配性质。社会保险缴款不仅最终会发给从业人员，而且部分发生代际转移，即后代的社会保险缴款被用来支付前代的养老金，就其支出来看也属于再分配。目前社会保险存在较大的地区差距和城乡差距，应当分阶段逐步全面实行省级统筹，争取在本世纪中叶过渡到全国城乡统筹。

　　第三，不断完善社会福利和补贴的应有作用。

　　社会福利和各种补贴补助是我国经常转移中的主要支出项目，目前占国民总收入的9.3%。其中补贴分为两类：一是生活补贴，主要受众是贫困家庭和其他有特殊困难的群体；二是生产补贴，主要用于资助某些技术创新项目、发展某些新兴产业和保护环境，例如对开发清洁能源的补贴，对农牧民退耕还林、退耕还草的补贴等，这类补贴发放后至少有一部分会转化为生活费用。我国生态补偿制度已经初步建立，可视为一种新的再分配形式，应充分发挥其促进经济发展和环境保护的双重作用。而对某些不掌握核心关键技术、长期处于价值链低端和亏损边缘的外向型企业，退税名义上是补贴国内生产者，实质上在很大程度上是补贴国外消费者。应当调整和优化开放结构，淘汰那些长期依赖出口退税来维持生存的低端加工企业。

　　第四，设立科学指标及可容范围值监测贫富差距。

　　为了更好发挥再分配对实现共同富裕的促进作用，建议国家把缩小贫富差距列入宏观调控目标，设立贫富差距监测指标及可容范围值，由政府主管部门进行监测并委托相关研究机构定期检测、分析和评价。每年对全国居民各等级收入进行更加精准的调查统计，设置20%高收入户和20%低收入户的收入倍差最大允许值，由此划定贫富差距警戒线，做好相关政策储备和调控预案，一旦收入差距扩大接近警戒线就要发出预警，及时采取相应对策使之缩小，防止收入差距超过警戒线及可容范围。

　　三、引导和规范第三次分配健康发展

　　如果说，第一次分配依靠的是“无形之手”的市场机制，第二次分配倚重的是“有形之手”的行政机制，第三次分配则是由“温柔之手”的社会机制所主导。第三次分配体现社会成员的更高精神追求，是在道德、文化、习俗等影响下，社会力量自愿通过民间捐赠、慈善事业、志愿行动等方式济困扶弱的行为，是对再分配的有益补充。[12] 公益慈善，古今中外皆有。如乡绅基层治理中的学田、义仓，民间自发的助学方式（如武训）等，都是社会收入分配体系的组成部分。中华优秀传统文化（如儒家的天下为公、里仁善治，佛法的无执无我、因果善恶，道家的天人合一、功成弗居等），也为第三次分配提供了深厚的思想滋养。第三次分配本质上是社会机制调节的资源分配，有助于激发共同富裕的内生动力，在调节贫富差距、促进共同富裕方面，将发挥日益重要的作用。

　　然而，当前我国慈善事业的发展与社会财富量级、第三次分配的地位不相匹配，与新发展阶段的需求有很大距离。如目前慈善捐赠无论在规模还是结构上都面临着较大挑战。[13] 从规模来看，我国慈善捐赠的增长幅度明显要慢于GDP 的增长幅度；从来源结构来看，个人捐赠占比过低。不仅远远低于美国、英国等发达国家，甚至还低于“金砖”国家。[14] 第三次分配的实施主体是个人和企业，财富转移遵循自愿原则。政府机构一般不直接组织实施相关活动，但是可以也应当通过法律政策来引导和规范第三次分配，使之健康发展。第三次分配要结合初次分配和再分配发挥作用，第三次分配的基础性制度安排要与初次分配、再分配制度配套协调；在肯定其作用的同时，客观认识其作用的边界和限度。未来可着重从以下方面着手，充分发挥慈善和第三次分配在经济社会发展中的应有作用。

　　第一，优化现有政策工具实现新突破，探索完善第三次分配推动共同富裕的创新机制。

　　首先，结合第三次分配特点，优化现有政策工具并实现新突破。第三次分配因为主体多元、形式多样、机制灵活，对市场、社会和技术发展具有较强的灵敏性。应充分利用这些特点，结合《慈善法》修订的契机，优化现有政策工具并实现新突破。一是在规范技术赋能网络慈善方面积极探索。近年来随着数字经济、网络共享平台等蓬勃兴起，网络慈善日益成为第三次分配中的热点，有着充沛活力和良好发展前景，但同时更需要有效的政策支持和引导。当前，亟须对网络慈善的适用边界、权利义务、募捐流程、操作办法和法律责任等进行系统规范，明确互联网募捐平台的法定职责、个人求助的条件和义务，依法制止网络众筹平台各类“诈捐”“作秀捐”“山寨捐”等乱象，以及慈善项目的执行成本、管理费用过高等不合理现象。二是要不断完善互联网慈善的配套制度和支撑体系。从政策、人才、技术和资金等方面对互联网慈善的模式创新、业态创新、管理创新、技术创新给予实质性有力支持。例如，可应用区块链、人工智能等技术降低参与公益慈善活动的成本，提高需求和供给资源匹配效率。利用区块链技术建立类似公益慈善银行一类的机制，使所有的公益捐赠和志愿活动时间永久地留痕记录，探索推动用类似积分方式进行公益时间与物质的兑换，让做公益也能得到多元化回报。

　　其次，积极引导社会主体参与，探索第三次分配推动共同富裕的创新机制。要在共同富裕总体框架下扩大政府向社会组织购买公共服务的力度和范围，引导专业化的社会组织重点服务于社会救助、养老服务、儿童福利、残疾人福利和社区治理等民政民生事业，着力推动基本公共服务从“量增”到“质优”的转变。一是探索创建以共同富裕冠名的慈善组织或慈善活动，打造致力于共同富裕的慈善品牌，吸纳九游网页版的慈善资源。二是探索各类新型捐赠方式，推动慈善捐赠由捐钱捐物向捐技术、技能、股权等形式拓展。三是创新推动社区、社会工作者、社区志愿者、社区社会组织、社区公益慈善资源的“五社联动”慈善模式。将九游网页版第三次分配推动共同富裕的细化政策转化到基层、社区去落实，推广“社区基金会”等新模式，促进政府与民间良性互动。四是创新设计慈善信托模式，精准助力乡村振兴。出台相关文件支持慈善组织设立信托专户，积极探索与开发合法、高效的慈善信托产品模式，如“信托+保险”模式等。[15] 乡村的教育、医疗、产业发展、农民增收等是未来慈善公益关心的主要问题，也是第三次分配可以发挥更大作用的领域。在推动乡村振兴过程中，信托公司可根据其慈善目的广泛、财产管理专业、慈善运作透明、汇集资金渠道多元等特点，因地制宜、因村施策，针对当地在乡村产业发展、基础设施建设、教育医疗服务等方面的薄弱环节，创新设计慈善信托模式，进行精准助力和帮扶。[16]

　　第二，建立健全第三次分配回报社会的激励机制，充分激发社会力量的捐赠热情。

　　针对目前我国第三次分配的激励政策不健全，普通公众参与率与个人捐赠、小额捐赠比例低等问题，建议借鉴发达国家“疏堵结合”激励的做法，进一步完善我国第三次分配激励制度，充分激发社会力量捐赠热情。充分发挥慈善公益事业的巨大经济社会作用，让慈善公益事业同两个一百年奋斗目标、与建设社会主义现代化强国同行。[17]

　　一是普及慈善教育和培育慈善文化，拓宽个人捐赠来源。开展慈善教育和培育慈善文化的主体不仅是政府，还应该包括各类慈善组织。特别是要充分激励慈善组织开展慈善教育活动的积极性。虽然比较而言，针对个人的慈善教育成本较高，但一旦开发成功，比向企业劝募更具稳定性和可持续性。可积极探索促进慈善组织拓宽个人捐赠来源的配套激励政策。例如，可针对个人捐赠占收入总额50%以上的公募慈善组织，给予更大的政策优惠，以此倒逼和激发慈善组织开展慈善教育和培育慈善文化的内生动力。有些巨额捐款用于建设学校、医院和其他公共建筑，或设立奖学金、科技研发基金，应当支持和鼓励以捐赠者名字命名，以褒扬奉献之风，彰显社会示范效应。

　　二是简化慈善捐赠税收减免程序，降低个人捐赠门槛。探索建立自然人捐赠超过当年应纳税所得额不限期转结制度；将互联网平台个人募捐项目纳入个人所得税捐赠扣除范围；细化非货币性捐赠（如实物捐赠、房产捐赠、股权捐赠等）规定；规范临时性、应急性慈善捐赠税收政策；建立包括财税部门、民政部门等在内的多部门协作慈善税收优惠协调沟通机制，解决慈善信托受托人出具捐赠票据难等问题，使税收优惠申请渠道实现便捷化、畅通化。在政策层面加大对慈善组织的技术赋能，构建完善互联网募捐平台，大力发展数字公益，降低个人捐赠的门槛，提高个人捐款的便捷性、可及性和捐赠资源使用信息的可获性。

　　三是完善公共政策顶层设计，进一步探索健全适合我国国情的税收激励约束制度。在公共政策的顶层设计上，遗产税、财产税等都应被纳入统筹考虑范围，逐步探索建立适合我国国情的税收激励约束制度。构建全覆盖和累进制的个人税收体系，提高富裕阶层个人之间与代际之间进行财富转移的成本，通过对遗产附加较高的惩罚性税率以激励遗产捐赠。针对我国目前存在的直接税比重低、间接税比重高，农村居民间接税实际税负大，增值税和个人所得税等税收背离情况严重等问题，进行差异化税收设计。进一步探索健全对企业慈善捐赠的激励机制，除了税收抵免之外，政府还可通过在企业捐赠价值基础上按一定比例配套等方式增加捐赠额。

　　四是强化全链条全周期捐赠信息披露和审计制度，完善慈善从业者能力素质和职业评价体系。建立健全捐赠收入使用情况公示和审计制度。针对长期以来公众对慈善组织的信任危机，第一，政府要强化全链条全周期监督管理，提高其信息披露透明度。第二，要充分发挥行业组织、媒体、公众和第三方评估机构等社会监督的作用，提高其资源使用效率。在税务、审计、民政等多部门信息共享与业务配合中，强化慈善捐赠多方位全流程监管。第三，完善政府通过购买服务支持慈善组织的制度，健全慈善从业者能力素质和职业评价体系。合理调整限薪政策，加大对慈善活动的表彰力度，提高慈善从业者社会地位，增加慈善行业的行业吸引力。

　　总之，在促进全体人民共同富裕的进程中，不断改进和完善分配制度，构建初次分配、再分配、三次分配协调配套的基础性制度安排，促进三种分配方式协调联动是共同富裕取得实质性进展的关键。应当针对三次分配制度的不同特点，充分发挥三种分配方式在效率和公平方面的比较优势，精准施策，按不同产业分配方式和结构差异来改进初次分配，从经常转移的收支两方面完善再分配制度，引导和规范第三次分配健康发展。以初次分配为基础，在注重效率前提下兼顾公平，积极完善各类市场要素分配原则，深化要素市场改革， 提高劳动力资源的配置效率。[18] 在初次分配领域不断巩固、提高劳动报酬占比。以再分配制度为关键，不断健全和完善税收制度，加强社会保障、社会救助、转移支付等方面的调节力度，注重提高保障的精准性，增强对弱势群体的扶持。以第三次分配为重要补充，充分发挥其应有的独特作用。要优化现有政策工具并实现新突破，探索完善第三次分配推动共同富裕的创新机制。同时，建立健全第三次分配回报社会的激励机制，充分激发社会力量的捐赠热情。充分重视三种分配方式的协调作用，实现整体发力、优势互补、相互促进，在相辅相成、相得益彰中发挥最大效用。此外，分配领域的改革必须同生产领域的改革协同起来，分配公平、分配正义必须与生产公平、生产正义配套起来，在加快推进高质量发展中开创中国特色社会主义共同富裕的新道路。

　　【本文为国家社会科学基金项目《农民工返乡创业助推乡村振兴的有效模式与路径优化研究》（项目编号：20BJY141）的阶段性成果】

　　（作者为九游（中国）马克思主义学院副院长，教授；九游（中国）教授）

        文章来源：《理论视野》2022年第6期